Eine Sensitivitätsbetrachtung zur Standardisierten Bewertung vom 21.10.2006

Wie viele Pkw-Nutzer müssen künftig auf die Straßenbahn ‚umsteigen’, um die gesamtwirtschaftliche Vorteilhaftigkeit des Projekts zu gewährleisten?

pdfEine Sensitivitätsbetrachtung zur Standardisierten Bewertung vom 21.10.2006
Prof. Dr. Jürgen Deiters
Prof. für Wirtschaftsgeographie i.R. an der Universität Osnabrück
Osnabrück, 23.10.2006
A n m e r k u n g e n
zur Standardisierten Bewertung der Straßenbahnneubaustrecke
Bremen-Borgfeld – Lilienthal-Falkenberg durch die
Intraplan Consult GmbH, München (November 2002):
Wie viele Pkw-Nutzer müssen künftig auf die Straßenbahn ‚umsteigen’, um
die gesamtwirtschaftliche Vorteilhaftigkeit des Projekts zu gewährleisten?
Eine Sensitivitätsbetrachtung
In der Verfahrensanleitung zur Standardisierten Bewertung von Verkehrswegeinvestitionen
des öffentlichen Personennahverkehrs (Version 2000) wird empfohlen, Sensitivitätsanalysen
durchzuführen, wenn die den Berechnungen zugrunde gelegten Annahmen „den örtlichen
Gegebenheiten des Untersuchungsgebietes nicht in vollem Umfang entsprechen oder deren
Eintreten zum Prognosezeitpunkt nicht mit Sicherheit vorhersehbar ist“ (S. 89). Um die Auswirkungen
eventueller Änderungen solcher Annahmen abzuschätzen, sollten deren Zahlenwerte
innerhalb einer gewissen Bandbreite variiert werden. Die Verfahrensanleitung nennt
hierzu ausdrücklich den ÖV-Anteil zu Beginn und am Ende des Prognosezeitraums (im vorliegenden
Fall 2000-2015).
Für die Nutzen-Kosten-Bewertung der geplanten Verlängerung der Straßenbahnlinie 4 von
Bremen-Borgfeld bis Lilienthal-Falkenberg spielt daher neben den Kosten für die Neubaumaßnahme
(jährlicher Kapitaldienst) die erwartete Verlagerung von MIV-Fahrten (motorisierter
Individualverkehr) auf den ÖPNV (Straßenbahn) eine entscheidende Rolle. Im Intraplan-
Gutachten wird dazu unterstellt, dass 2015 im ‚Mitfall’ (Straßenbahnbetrieb in Lilienthal) 25,4
Prozent aller Personenfahrten in Lilienthal auf den öffentlichen Nahverkehr entfallen – gegenüber
14,2 Prozent im ‚Ohnefall’, d.h. bei Beibehaltung des Buslinienverkehrs. Das entspricht
einem Anstieg des Fahrgastaufkommens im ÖPNV um 83 Prozent; vier Fünftel davon
sind ‚Umsteiger’ vom Pkw (Motorrad, Moped usw.).
In meinem Vortrag zur Bewertung des Projekts am 8. Juni 2006 in Lilienthal1 hatte ich dies
als eine sehr optimistische Annahme bezeichnet und dabei unter anderem kritisiert, dass der
Löwenanteil des gesamtwirtschaftlichen Nutzens für das Straßenbahnprojekt auf die eingesparten
MIV-Betriebskosten entfällt, die privaten Haushalten, nicht jedoch der Allgemeinheit
zugute kommen. Zusätzlicher Nutzen resultiert aus der monetär bewerteten Minderung von
CO2- und Schadstoffemissionen sowie der Unfallfolgekosten des Straßenverkehrs. Dem Gutachten
zufolge würden künftig fast 11 Prozent aller Pkw-Fahrten von und nach Lilienthal sowie
innerörtlich (2.457 Fahrten pro Werktag) auf die Straßenbahn verlagert. Zu fragen ist,
welche Konsequenzen sich für die Projektbewertung ergeben, wenn der Anteil der künftig
auf den ÖPNV verlagerten MIV-Fahrten nicht so hoch wie von den Gutachtern angenommen
ausfällt. Tabelle 1 zeigt, wie sich die Annahme eines um ein, zwei oder drei Prozentpunkte
geringeren Anteils der vom Pkw auf die Straßenbahn verlagerten Personenfahrten auswirkt.
1 Die Power-Point-Präsentation zum Vortrag und eine zusammenfassende Erläuterung stehen im Internet unter
www.initiative-pro-lilienthal.de zum Download zur Verfügung.
Ohnefall
Busse wie bisher
Mitfall
Straßenbahnbetrieb
Saldo Mit-/Ohnefall
=Verlagerungspotenzial
Teilverlagerung (%)
bezogen auf Ohnefall
ÖV-Zunahme (in %)
gegenüber Ohnefall
22.448 19.991* – 2.457 10,9 83
22.448 20.203 – 2.245 10,0 78
22.448 20.428 – 2.020 9,0 72
22.448 20.652 – 1.796 8,0 66
* wie im Intraplan-Gutachten von 2002, Zusammenfassung der Ergebnisse, S. 23
Tabelle 1 Anzahl der Pkw-Fahrten/Werktag in Lilienthal 2015 und deren Teilverlagerung
auf die Straßenbahn (unterschiedliche Annahmen)
Unter der Annahme, dass im Vergleich zum Ohnefall (Beibehaltung der Busbedienung) nicht
11 Prozent (genau: 10,9), sondern ‚nur’ 10 Prozent des MIV auf die Straßenbahn zu verlagern
sind, entspricht das einem Zuwachs von 2.245 Fahrgästen pro Werktag. Bei einer Verlagerung
von 9 Prozent aller MIV-Fahrten würde das werktägliche Fahrgastaufkommen um
2.020 zunehmen usw. (grau unterlegter Tabellenteil). Der letzten Spalte ist zu entnehmen,
dass die Fahrgastzahlen im ÖV (Straßenbahn) statt um 83 Prozent (Intraplan) um 78 bzw.
72 Prozent zunehmen würden (was immer noch erheblich wäre). Welche Konsequenzen ergeben
sich daraus für den Gesamtnutzen des Straßenbahnprojekts Lilienthal und in Relation
zu den Gesamtkosten des Vorhabens (rund 47 Mio. €, Stand 2000) für den Nutzen-Kosten-
Quotienten als Indikator für die gesamtwirtschaftliche Vorteilhaftigkeit des Vorhabens?
Teilindikator Verlagerung
vom MIV: 11%*
Verlagerung
vom MIV: 10 %
Verlagerung
vom MIV: 9 %
Verlagerung
vom MIV: 8 %
Saldo ÖV-Gesamtkosten – 243,1 – 243,1 – 243,1 – 243,1
ÖV-Reisezeitdifferenz – 55,5 – 55,5 – 55,5 – 55,5
Saldo MIV-Betriebskosten 1.496,9 1.368,2 1.230,4 1.094,2
Saldo CO2-Emissionen 334,8 303,4 269,8 236,6
Saldo Schadstoffbewertung 38,2 36,8 35,2 33,7
Saldo Unfallschäden 467,6 419,9 368,9 318,4
Summe Einzelnutzen 2.038,9 1.829,7 1.605,7 1.384,3
Kosten (Kapitaldienst ÖV-Fahrweg) 1.795,2 1.795,2 1.795,2 1.795,2
Differenz der Nutzen und Kosten 243,7 34,5 – 189,5 – 410,9
Nutzen-Kosten-Quotient 1,14 1,02 0,89 0,77
* wie im Intraplan-Gutachten von 2002, Zusammenfassung der Ergebnisse, S. 36
Tabelle 2 Nutzen bzw. Kosten der Straßenbahnneubaustrecke (in Tsd. € pro Jahr) bei
unterschiedlicher Verlagerung von MIV-Fahrten auf den ÖV (Straßenbahn)
Tabelle 2 enthält die zur Ermittlung des Nutzen-Kosten-Indikators notwendigen Teilindikatoren
unter der Annahme, dass die Verlagerung von Pkw-Fahrten auf die Straßenbahn um ein,
zwei oder drei Prozentpunkte geringer ausfällt als im Intraplan-Gutachten unterstellt:
Saldo der MIV-Betriebskosten: Wie schon erwähnt, stellen die eingesparten Kosten verminderter
Pkw-Nutzung den mit Abstand wichtigsten Einzelnutzen des Straßenbahnprojekts
dar. Er wird auf jährlich 1,50 Mio. Euro beziffert und ergibt sich, indem man jede vermiedene
Pkw-Fahrt mit 0,25 € bzw. 0,23 € pro Kilometer (innerorts bzw. außerorts) bewertet. Legt
man nun die in Tabelle 1 ermittelten Verlagerungspotenziale vom MIV auf die Straßenbahn
zugrunde, ergeben sich durch Hochrechnung auf die jährliche Fahrleistung und deren Bewertung
mit den genannten Kilometersätzen die in Tabelle 2 ausgewiesenen Einzelnutzen. Sie
betragen bei einer Verlagerung von 10 Prozent aller Pkw-Fahrten in Lilienthal auf die Straßenbahn
jährlich 1,37 Mio. Euro und bei 9 Prozent Verlagerung 1,23 Mio. Euro.
Saldo der CO2- und Abgasemissionen: Die Bewertung der Emissionen des Straßenverkehrs
bezieht sich nicht nur auf den motorisierten Individualverkehr (MIV), sondern auch auf
den öffentlichen Verkehr (Straßenbahn und Busse). Die Emissionen der Pkw wurden in Abhängigkeit
von der jeweils eingesparten Jahresfahrleistung neu ermittelt, monetär bewertet
und mit dem Emissions-Saldo verrechnet, der sich aus dem Straßenbahnbetrieb anstelle des
Busverkehrs im Untersuchungsgebiet ergibt. Auch wenn die im Gutachten zugrunde gelegten
CO2-Emissionswerte für Pkw (278 bzw. 210 g je Fahrzeug-km inner- bzw. außerorts) und die
Kosten für eine Tonne CO2-Emissionen (231,- €) nach heutigen Maßstäben viel zu hoch sind,
wurden sie aus Gründen der Vergleichbarkeit beibehalten.2 Die jeweils errechneten Einzelnutzen
finden sich im grau unterlegten Teil der Tabelle 2.
Saldo Unfallschäden: Das Unfallrisiko ist im motorisierten Individualverkehr deutlich höher
als im öffentlichen Nahverkehr, so dass der diesbezügliche Nutzen von Investitionen in das
ÖV-System in dem Maße zunimmt, wie dadurch Fahrten vom Pkw auf Busse und Bahnen
verlagert werden – und umgekehrt. Soweit sich die Bewertung der Unfallschäden auf die
Verlagerung von Pkw-Fahrten auf die Straßenbahn bezieht, sind die betreffenden Nutzenwerte
für das jeweils unterstellte Ausmaß der Verlagerung vom MIV auf den ÖV neu berechnet
worden (siehe Tabelle 2). Da die Anzahl der Unfälle im Straßenverkehr mit Personenschäden
seit 2000 deutlich zurückgegangen ist, müsste diese Nutzenkomponente mit aktualisierten
Zahlen bewertet werden.
Summe Einzelnutzen: Der Gesamtnutzen des Straßenbahnprojekts Lilienthal besteht aus
der Summe der genannten Einzelnutzen abzüglich der aus dem Gutachten übernommenen
Nutzenkomponenten ‚Saldo der ÖV-Gesamtkosten’ (negativ, weil die Betriebskosten der Straßenbahn
diejenigen des Busbetriebs übersteigen) und ‚ÖV-Reisezeitdifferenz’ (umsteigebedingt
ebenfalls negativ, weil die Regionalbusse künftig nur noch bis zur neuen Endhaltestelle
der Straßenbahn fahren sollen). Es zeigt sich, dass der Gesamtnutzen der Linienverlängerung
der Straßenbahn um jeweils etwa 10 Prozent abnimmt, wenn die erwartete Verlagerung vom
MIV auf den ÖV um einen Prozentpunkt gesenkt wird. Schon der erste Schritt – Reduktion
des Verlagerungspotenzials von 10,9 auf 10,0 Prozent – würde den Gesamtnutzen (1,83 Mio.
€ pro Jahr) in die Nähe der Gesamtkosten (1,80 Mio. € pro Jahr) absinken lassen.
Nutzen-Kosten-Quotient: Die Ergebnisse zeigen, dass das Bewertungsmodell höchst sensibel
auf Änderungen der getroffenen Annahmen über die zu erwartenden Auswirkungen der
Projektrealisierung reagiert und daher zu falschen Schlussfolgerungen führen kann. Denn die
2 In meinem Vortrag vom 8. Juni 2006 (siehe Anmerkung 1) habe ich gezeigt, dass bei Zugrundelegung heutiger
Emissionswerte für Pkw und Preise für CO2-Emissionen der Nutzen der CO2-Minderung durch die Straßenbahn von
335 auf 143 bzw. 42 Tsd. €/Jahr sinkt; der Nutzen-Kosten-Quotient würde nur noch 1,03 bzw. 0,97 betragen.
Erwartung, dass mit der Straßenbahn in Lilienthal 11 Prozent des motorisierten Individualverkehrs
auf den öffentlichen Verkehr zu verlagern sind, ist nicht plausibler als die Annahme,
dass es sich dabei um 10 Prozent des MIV handelt. Im ersten Fall würde der Nutzen-Kosten-
Quotient von 1,14 das Projekt gesamtwirtschaftlich rechtfertigen, im zweiten Fall mit einem
Quotienten von lediglich 1,02 vermutlich nicht. Die Ausgangsfrage, wie viele zusätzliche
Fahrgäste die Straßenbahn in Lilienthal aus dem Kreis der bisherigen Pkw-Nutzer gewinnen
muss, um im bestehenden Kostenrahmen die gesamtwirtschaftliche Evaluierung erfolgreich
zu bestehen, kann nunmehr beantwortet werden: mindestens so viele, wie im vorliegenden
Fall angenommen wurden. Dabei fällt auf, dass der Anteil der ‚Umsteiger’ vom Pkw auf die
Bahn mit nahezu 80 Prozent des gesamten Fahrgastzuwachses ungewöhnlich hoch ist. Denn
weder die Bedienungshäufigkeit der Straßenbahn (10-Minuten-Takt im Vergleich zur bestehenden,
nahezu viertelstündlichen Bedienung durch Busse) noch Reisezeitvorteile gegenüber
dem Bus machen die Straßenbahn besonders attraktiv (insofern gehen Vergleiche mit den
Erfolgen der Stadtbahn im Raum Karlsruhe von falschen Voraussetzungen aus). Maßnahmen
zur Verbesserung der ÖPNV-Angebote in Kommunen bewirken stets auch Neuverkehr, also
Fahrten, die man sonst nicht unternommen hätte. Der Anteil dieses ‚induzierten Verkehrs’
wurde im vorliegenden Gutachten (Blatt 9) mit 7 Prozent viel zu gering veranschlagt.
Fazit
Die vorgelegten Berechnungen lassen zwar erkennen, wie sensibel die Nutzen-Kosten-
Analyse auf Änderungen der Ausgangsdaten sowie der Annahmen über die künftige Entwicklung
des Nahverkehrs im Untersuchungsraum reagiert, ersetzen jedoch nicht die Sensitivitätsanalysen,
die in der Verfahrensanleitung zur Standardisierten Bewertung empfohlen werden.
Für die weitere Vorgehensweise schlage ich daher vor:
1. Die Ausgangswerte für den Modal Split im Untersuchungsgebiet und vor allem die Annahmen
über deren Veränderung im Prognosezeitraum müssen neu bestimmt werden. Dabei
muss berücksichtigt werden, dass sich das werktägliche Fahrtenangebot der Busse in Lilienthal
seit der Fahrplanperiode 1999/2000 deutlich verbessert hat. Wurde für den ‚Ohnefall’
eine halbstündige Bedienung unterstellt, verkehren die Busse in den Hauptverkehrszeiten
mittlerweile im Viertelstundentakt.
2. Die verfahrensinternen Kosten- und Wertansätze (z.B. Saldo der CO2-Emissionen) und die
von den Gutachtern gewählten Bewertungsmaßstäbe (z.B. beim Vergleich der Betriebskosten
von Straßenbahn und Bus) bedürfen dringend der Aktualisierung. Da noch in diesem
Jahr die neue Version der Standardisierten Bewertung (Verfahrensanleitung) erscheinen
soll, sind die aktualisierten Kosten- und Wertansätze sicher schon jetzt zugänglich.
3. Wenn es zutrifft, dass die Regionalbuslinien 630 und 670 künftig nicht am Falkenberger
Kreuz, der neuen Endhaltestelle der Straßenbahnlinie 4, gekappt (wie im Gutachten unterstellt),
sondern weiterhin bis zum Bremer Hauptbahnhof geführt werden, ergeben sich aus
einer solchen Parallelbedienung von Straßenbahn und Bus im Untersuchungsgebiet wichtige
Konsequenzen für die Projektbewertung (vgl. meine Stellungnahme vom 15.08.2006).
4. Die Folgekostenrechung als wesentlicher Bestandteil der Standardisierten Bewertung muss
dringend nachgeholt werden, um den örtlichen Entscheidungsträgern eine verlässliche
Grundlage für die jährlichen Belastungen an die Hand zu geben, die sich aus den Investitionskosten
(Kapitaldienst) und den durch Fahrgeldeinnahmen nicht gedeckten Betriebskosten
ergeben. Das gilt auch für die Aktualisierung der Investitionskosten im Rahmen der
Standardisierten Bewertung, die von der BSAG im Juni in Aussicht gestellt wurde.
5. Es sollten dringend Sensitivitätsanalysen (wie in der Verfahrensanleitung beschrieben)
durchgeführt werden, um damit zu dokumentieren, dass eine verlässliche Beurteilung der
Auswirkungen des Straßenbahnprojekts nur innerhalb gewisser Bandbreiten möglich ist.